作者:广州市流动人口计划生育管理办公室 詹宇娟
随着社会经济的飞速发展与工业化、城市化进程的推进,一个全新概念——“流动人口”诞生了。流动人口指人们在没有改变原居住地户口的情况下,到户口所在地以外的地方从事务工、经商、社会服务等各种经济活动,即所谓“人户分离”,但排除旅游、上学、访友、探亲等情形。作为一种社会经济现象,流动人口的大量出现是当代中国城市化和现代化进程中的重要事件,对中国社会经济的发展产生重要而深远的影响。在人口政策调整下,“全面二孩”正式落地给全国经济结构带来了质变的影响,社会大融合催生了更人性化、更便利的措施诞生,让“流动人口”成为“常住人口”,以优质的公共服务提高社区人民幸福感,促进实现共建共治共享社会新格局。
一些学者研究发现,人口流动对改革开放40年高速经济增长的贡献率高达20%-30%,流动人口聚集度最高的珠三角地区,成为经济增长最快的地区。人口流动优化了劳动力资源配置,为我国经济快速增长提供了人力和人才保障,促进了我国社会结构转型,提升了我国工业化、城镇化和现代化水平。为了加强流动人口计划生育工作,维护流动人口的合法权益,提高流动人口计划生育服务管理水平,国家将与流动人口服务管理有关法律法规的制定提上了日程。
1991年12月26日,经国务院批准,以国家计划生育委员会主任令的形式颁布了行政法规《流动人口计划生育管理办法》。为适应形势变化和工作发展需要,1998年国务院对1991年的《流动人口计划生育管理办法》进行了修订,更名为《流动人口计划生育工作管理办法》(下简称“1998年《办法》”)并授权国家计生委发布。1998年《办法》颁布实施以来,全国有23个省(区、市)出台了流动人口计划生育地方性法规或者政府规章,为提高流动人口计划生育服务管理水平起到了积极的促进作用。但面对流动人口计划生育工作中出现的新情况、新问题,1998年《办法》所确立的工作体制、机制已不完全适应形势的发展,两地职责不明确、管理和服务措施的落实缺乏强有力的法律保障等问题,仍需通过修订《办法》来解决和规范,于是《流动人口计划生育工作条例》(下简称“《条例》”)便应运而生。
这部经2009年4月29日国务院第60次常务会议通过、于2009年10月1日起施行的新《条例》,为新时期流动人口计划生育服务管理工作提供了法制保障,为推动建立流动人口计划生育服务管理新体制奠定了法治基础,也为维护流动人口计划生育合法权益提供了法律依据。
一、明确职责,强化协作配合
《条例》所要解决的核心问题,是明确流动人口户籍所在地和现居住地的职责。第四条“流动人口计划生育工作由流动人口户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责,以现居住地人民政府为主,户籍所在地人民政府予以配合。”进一步阐明了流动人口计划生育服务和管理的工作原则:一是两地共同负责;二是以现居住地为主;三是户籍所在地配合。其中,“共同负责”是基础,“以现居住地人民政府为主”是核心,“户籍地人民政府予以配合”是必要补充,三者相辅相成,缺一不可。从基层实践和人口流动的特点看,加强流入地与流出地协作配合是做好流动人口计划生育服务管理工作的基本要求。《条例》完善了流动人口服务管理原则,明确了户籍所在地和现居住地的职责,操作性强,为流动人口的管理工作起到了很好的保障作用。
二、明确权利,落实以人为本
为维护流动人口合法权益,增强流动人口实行计划生育的自觉性和积极性,《条例》第十条对流动人口在现居住地应当享有的计划生育服务和奖励、优待作出了以下明确规定:一是免费参加有关人口与计划生育法律知识和生殖健康知识普及活动;二是依法免费获得避孕药具,免费享受国家规定的其他基本项目的计划生育技术服务;三是晚婚晚育的或者在现居住地施行计划生育手术的,按照现居住地省、自治区、直辖市或者较大的市的规定,享受休假等;四是实行计划生育的,按照流动人口现居住省、自治区、直辖市或者较大的市的规定,在生产经营等方面获得支持、优惠,在社会救济等方面享受优先照顾。同时,为确保流动人口计划生育权利落实到位,还在第十八条中规定了各级人民政府、职能部门、用人单位在保障流动人口权益时应履行的职责,特别提出涉及流动人口隐私的相关信息要予以保密。
三、明确义务,并行管理服务
《条例》第八条与第十二条对流动人口实行计划生育义务作出明确规定。主要包括:一是办理、提交婚育证明;二是自觉落实避孕节育措施;三是接受户籍所在地和现居住地人民政府的计划生育管理,具体为如实提供信息,并按要求进行登记,参加计划生育政策法规、生殖健康、优生优育等相关培训,接受现居住地组织的免费孕检等计划生育技术服务,办理生育服务登记,缴纳社会抚养费等。为向流动人口提供更优质便捷的计划生育管理服务,加强流动人口计划生育管理,《条例》做出以下三方面规定:一是增加流动人口可在现居住地办理生育第一孩生育服务登记的规定(第十六条);二是规定已婚育龄妇女的避孕节育信息由现居住地和户籍所在地乡(镇)人民政府或者街道办事处负责互相通报、核实(第十三条);三是缩小婚育证明的办证范围,将办证对象限定为成年育龄妇女,突出流动人口计划生育服务管理重点(第七条)。
四、明确意识,创新服务措施
目前,中国仍然是世界人口大国榜首,如何统筹人口发展战略、用好人口发展红利是目标,但究其根本还要回归到如何提高人口健康质量、提高人口教育质量、留住优质人才建设国家等问题上,创新公共服务措施,提升便民效益,提高群众满意度,安居乐业是公共管理永恒的课题。
近年来在流动人口卫生计生服务管理工作中通过大数据、信息化等科技手段,完善个人信息保护之余,在处理人口流动数据统计、婚育登记等常态化业务中也融入相关技术,通过试点城市延伸到全国实施,流动人口信息核对、婚姻登记、生育登记等工作已实现电子化管理,全国各地基层做好人口信息的维护,通过政府电子信息平台的授权管理,有效提高各地非户籍人口本地办理业务验证户籍与婚姻信息,减少群众异地奔波、手续化繁为简,又确保所有信息核实的渠道来源准确,从而进一步推进本地非户籍人口享受便民计生、免疫等优质服务,极大地提高了基层街道、社区管理工作效率、数据及时率和准确率。
加强流动人口计划生育工作,寓管理于服务之中,维护流动人口的合法权益,既是《条例》的立法宗旨,也体现了《条例》的精神实质。《条例》的各项规定基本涵盖了流动人口计划生育服务管理最主要、最核心的内容,其主要内容凸显出《条例》服务大局的总体思路,责权明晰的管理原则,综合治理的工作要求,便民维权的工作理念,权利义务统一的法制要求,行政“问责”的执政要求等特点,对政府职能转变、创新社会事务管理方式,整合相关部门和社会管理资源,着力推进流动人口计划生育服务管理制度创新有不容忽视的作用。